В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 – 2010 годах» (далее – Бюджетное послание) финансовым органам в 2008 – 2010 годах следует внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
Бюджетное послание определяет повышение качества финансового менеджмента одним из основных принципов бюджетной стратегии на 2008 – 2010 годы и дальнейшую перспективу, направленных на создание эффективной системы аудита результативности бюджетных расходов.
10 декабря 2007 года заместителем Председателя Правительства РФ – министром финансов Российской Федерации А.Л. Кудриным подписан приказ Минфина России № 123н «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» (далее – Приказ).
Приказ определяет порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета в 2008 году (далее – мониторинг).
Можно сказать, что 2008 год будет экспериментальным, по итогам которого будет разработан и внедрен «постоянный» приказ о порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, на базе которого до 2010 года аналогичные приказы должны быть разработаны и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.
На решение каких же задач направлен данный Приказ?
В соответствии с пунктом 2 Приказа мониторинг – это анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). Таким образом, в первую очередь внедрение мониторинга должно создать стимулы к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств и основу для принятия конкретных управленческих решений.
Как часто будет осуществляться мониторинг?
Приказом установлено, что Отчет о результатах мониторинга, как годового, так и ежеквартального, будет представляться Минфином России в Правительство РФ в составе годовой и ежеквартальной отчетности об исполнении федерального бюджета и размещаться на официальном сайте Минфина в сети Интернет. Следовательно, и главные распорядители бюджетных средств должны предоставлять соответствующую информацию ежеквартально и по итогам отчетного финансового года.
Первое предоставление информации за отчетный 2007 финансовый год.
Для этого главным распорядителям средств федерального бюджета предстоит предоставить в Минфин России до 15 апреля 2008 года (или письменно проинформировать о причинах, по которым она не была предоставлена) следующую информацию:
Сведения о нормативных правовых актах в области финансового менеджмента, а также на бумажном носителе копии нормативных правовых актов, указанных в Сведениях о нормативных правовых актах в области финансового менеджмента;
На этом мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, не заканчивается, Казначейством России и соответствующими департаментами Министерства финансов Российской Федерации также представляются сведения по формам, предусмотренным приложениями к Приказу.
Во исполнение Приказа в настоящее время Федеральным казначейством разрабатывается приказ Казначейства России «О предоставлении информации для формирования отчетов мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, в части исполнения федерального бюджета», где определены ответственные исполнители за сбор информации и сроки ее предоставления в Министерство финансов Российской Федерации.
Департамент бюджетной политики Минфина России на основании всех представленных сведений до 15 мая 2008 года рассчитывает показатели годового мониторинга и составляет Отчет о результатах годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, в части исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год, а до 20 августа 2008 года рассчитывает показатели годового мониторинга, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и составляет соответствующий Отчет.
Оценка анализа показателей
Рассмотрим более подробно, какие показатели будут анализироваться Минфином, чтобы определить, насколько результативно использовались бюджетные средства главными распорядителями средств федерального бюджета.
В рамках этого анализа ежеквартально будут оцениваться следующие показатели:
Как пример – большое количество справок об изменении росписи расходов и лимитов бюджетных обязательств из-за возникшей экономии бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в отчетном периоде, а также большая сумма по данным основаниям будут оцениваться как низкое качество работы главного распорядителя средств федерального бюджета по финансовому планированию;
Например, отношение кассового исполнения расходов главного распорядителя в отчетном периоде к объему бюджетных ассигнований, утвержденных главному распорядителю в росписи расходов федерального бюджета (с учетом внесенных в нее изменений по состоянию на конец отчетного периода), или отношение количества аннулированных в отчетном периоде расходных расписаний, предусматривающих уменьшение лимитов бюджетных обязательств на финансовый год с начала финансового года по подведомственным распорядителям и получателям средств федерального бюджета, к общему количеству таких расходных расписаний.
Чем больше последний показатель, тем ниже качество подготовки указанных расходных расписаний.
Оценка качества исполнения бюджета рассчитывается, например, на основании выполнения или недовыполнения прогноза поступлений доходов для главного администратора доходов федерального бюджета, при этом значительное превышение кассового исполнения по доходам над прогнозом поступлений доходов в отчетном периоде также является негативным показателем.
Негативно расценивается и сложившаяся в отчетном периоде значительная доля сумм возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет по отношению к кассовому исполнению по доходам, закрепленным за главным администратором доходов федерального бюджета (за исключением налогов, таможенных пошлин, таможенных сборов, невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет), хотя наличие определенного уровня сумм возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет является допустимым даже при высоком уровне качества финансового менеджмента, осуществляемого главным администратором доходов федерального бюджета.
Значительная доля сумм уплаты процентов при нарушении срока возврата (возмещения) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет по отношению к кассовому исполнению по доходам, закрепленным за главным администратором доходов федерального бюджета, будет также отрицательно влиять на оценку качества финансового менеджмента главного распорядителя.
Кроме того, оценке подвергнутся качество исполнения судебных актов и анализ подведомственной сети главного распорядителя, который проводится и сейчас органами Федерального казначейства, в части соответствия данных учредительных документов получателей средств федерального бюджета данным Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, то есть та информация, которая в настоящее время предоставляется Федеральным казначейством в Правительственную комиссию по проведению административной реформы.
При проведении мониторинга по итогам отчетного финансового года вышеуказанные показатели будут дополнены.
Так, при оценке качества среднесрочного финансового планирования будет учитываться, разработан ли главным распорядителем нормативный правовой акт, регулирующий внутренние процедуры подготовки бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период, качество планирования расходов и другие вопросы.
Качество исполнения бюджета главным распорядителем в части расходов
Качество исполнения бюджета главным распорядителем в части расходов будет определяться на основании следующих показателей:
Этот показатель позволяет оценить объем не исполненных на конец года бюджетных ассигнований. Наличие определенного уровня неисполненных ассигнований (не выше установленного оптимального значения) является допустимым даже при высоком уровне качества финансового менеджмента, осуществляемого главным распорядителем;
Данный показатель выявляет концентрацию расходов главного распорядителя в IV квартале отчетного финансового года;
Показатель характеризует способность главного распорядителя осуществлять расходы бюджета в соответствии с планом;
Негативным считается факт накопления значительного объема кредиторской задолженности по расчетам с поставщиками и подрядчиками и по платежам в бюджеты в отчетном финансовом году по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, по отношению к кассовому исполнению расходов главного распорядителя в отчетном финансовом году;
количество аннулированных отрицательных расходных расписаний.
При этом в части исполнения главным распорядителем бюджета по доходам негативно будет влиять на качество следующее:
как недовыполнение плана формирования по доходам для администратора доходов федерального бюджета, так и значительное перевыполнение плана по доходам в отчетном финансовом году (показатель анализируется для администраторов доходов федерального бюджета, доходные источники которых закреплены в утвержденной бюджетной росписи);
факт накопления значительного объема дебиторской задолженности по расчетам с дебиторами по доходам в отчетном финансовом году по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, по отношению к кассовому исполнению по доходам в отчетном финансовом году;
При оценке качества исполнения судебных актов будет проводиться анализ как в денежном, так и в количественном выражении исков, предъявленных о возмещении ущерба, исков о взыскании задолженности, исков по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, а также качества исполнения судебных решений по денежным обязательствам главного распорядителя средств, количества неисполненных исполнительных документов, предусматривающих взыскания за счет средств федерального бюджета и сумм, подлежащих взысканию по исполнительным документам.
При оценке качества системы учета и отчетности главного распорядителя позитивно будет оценено:
наличие нормативного правового акта главного распорядителя о порядке осуществления управленческого и (или) аналитического учета, способствующее определению четких правил и процедур внутреннего контроля, управления рисками;
представление в форме «Cведения о результатах деятельности» в составе годовой бюджетной отчетности за отчетный финансовый год фактических и плановых значений показателей, указанных в обоснованиях бюджетных ассигнований главного распорядителя на очередной финансовый год и плановый период, представленных в Минфин России в отчетном финансовом году;
наличие нормативного правового акта главного распорядителя о порядке ведения мониторинга результатов деятельности (результативности бюджетных расходов, качества предоставляемых услуг) подведомственных распорядителей и получателей, что свидетельствует об участии подведомственных распорядителей и получателей при определении непосредственных и конечных результатов деятельности главного распорядителя в целом.
Также в аналитических целях рассчитываются следующие показатели:
- отношение накопленной амортизации к основным средствам;
- отношение расходов на ремонт и техническое обслуживание к основным средствам;
- объем материальных запасов.
На оценку качества контроля и аудита, осуществляемого главным распорядителем, положительно повлияет:
- наличие в Пояснительной записке к годовой бюджетной отчетности за отчетный финансовый год заполненной Таблицы 5 «Сведения о результатах мероприятий внутреннего контроля», содержание которой функционально соответствует характеристикам внутреннего контроля, указанным в комментарии;
- наличие подразделения внутреннего аудита.
О низком качестве финансового менеджмента свидетельствует наличие сумм установленных недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей у главного распорядителя в отчетном финансовом году.
Существенными показателями качества финансового менеджмента главного распорядителя средств также является обеспеченность сетевыми ресурсами обмена информацией и квалификация финансового (финансово-экономического) подразделения главного распорядителя.
В заключение хочется отметить, что хотя сегодня в рамках Приказа оценка мониторинга будет представляться в Правительство РФ как аналитическая информация, несомненно, внедрение мониторинга качества финансового менеджмента – существенный шаг, основанный на позитивном опыте проведенного в 2004 – 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, для создания эффективной системы аудита результативности бюджетных расходов, что является одним из условий функционирования финансовой системы в целом.
